Jedyną pociechą mogło w tym być przekonanie, że plenarne zebrania konferencji pokojowej nie będą miały prawie żadnego znaczenia i wobec tego fakt posiadania przez ten czy inny kraj większej lub mniejszej liczby delegatów nie będzie odgrywał roli. O wszystkim miała bowiem decydować bezapelacyjnie wielka piątka, ukonstytuowana formalnie jako Rada Dziesięciu.
W skład Rady mieli wchodzić premierzy (w wypadku Stanów Zjednoczonych prezydent) oraz ministrowie spraw zagranicznych; Japonia upełnomocniła w zastępstwie innych swoich dygnitarzy. Lista nazwisk obejmowała zatem: Francja – premier Clemenceau, minister spraw zagranicznych Pichon; Japonia – Saionji Kimmochi, Makino Nobuaki; Stany Zjednoczone – prezydent Wilson, sekretarz stanu Lansing; Wielka Brytania – premier Lloyd George, minister spraw zagranicznych Balfour; Włochy – premier Orlando, minister spraw zagranicznych Sonnino.
Rada Dziesięciu w praktyce była niemal stale Radą Ośmiu, bez przedstawicieli Japonii, bowiem rząd tego kraju zastrzegł sobie uczestnictwo tylko w wypadkach omawiania spraw mogących go interesować. Co więcej, na propozycje Wilsona od 25 marca 1919 r. szefowie rządów postanowili w zasadzie obradować tylko we własnym gronie, bez ministrów spraw zagranicznych, tzn. powstała Rada Pięciu, czyli w praktyce Rada Czterech. I ta chwilowo uległa redukcji, gdy pod koniec kwietnia Orlando, po starciu się z Wilsonem w sprawie włoskich roszczeń nad Adriatykiem, opuścił konferencje – wówczas działała tylko Rada Trzech. Orlando wrócił jednak po dwu tygodniach (5 maja).
Każdy z szefów rządu miał wokół siebie liczny sekretariat, złożony z dyplomatów i tłumaczy, oraz wielką liczbę wszelkiego rodzaju rzeczoznawców, specjalistów od spraw prawnych, wojskowych, finansowych, uczonych geografów, historyków, nawet językoznawców itd. Łącznie przybyło do Paryża w związku z tym kilka tysięcy osób.
Do przedstawiania wniosków i ekspertyz Radzie szefów rządu i ministrów spraw zagranicznych utworzono specjalne komisje: spraw terytorialnych (jedna wyłącznie do kwestii wschodniej granicy Niemiec), ekonomicznych i wielu innych, a wśród nich takich, jak opracowania statutu Ligi Narodów, ustalenia stopnia winy za wybuch wojny, reparacji, tj. odszkodowań, komunikacyjne, a także – niektórych krajów, w szczególności nowo powstałych, w tym komisja spraw polskich i czechosłowackich[1].
Utworzenie tak rozbudowanego systemu komisji wynikało przede wszystkim ze skali problemów, które należało rozstrzygnąć po zakończeniu działań wojennych. Pierwsza wojna światowa doprowadziła nie tylko do ogromnych strat ludzkich i materialnych, lecz również do rozpadu dotychczasowego układu politycznego Europy. Przestały istnieć lub uległy zasadniczym przeobrażeniom wielkie imperia: niemieckie, austro-węgierskie, rosyjskie i osmańskie. Na ich dawnych terytoriach powstawały nowe państwa, a wiele narodów zgłaszało żądania dotyczące samodzielności politycznej, zmiany granic bądź przyłączenia określonych obszarów do istniejących państw. Rozstrzygnięcie tych kwestii wymagało zgromadzenia ogromnej ilości informacji dotyczących struktury narodowościowej poszczególnych regionów, ich znaczenia gospodarczego, przebiegu linii komunikacyjnych, uwarunkowań historycznych oraz interesów strategicznych zainteresowanych państw.
Właśnie dlatego działalność ekspertów i komisji miała tak istotne znaczenie dla przebiegu konferencji. Przygotowywali oni mapy, zestawienia statystyczne, analizy historyczne oraz projekty przyszłych rozwiązań. Często jednak nawet najbardziej szczegółowe ekspertyzy nie pozwalały na znalezienie rozwiązania, które byłoby możliwe do zaakceptowania przez wszystkie zainteresowane strony. Granice narodowościowe rzadko pokrywały się bowiem z granicami gospodarczymi czy historycznymi. Na wielu obszarach ludność różnych narodowości zamieszkiwała te same miasta, powiaty i regiony. Każda ze stron przedstawiała przy tym własne dane, interpretując je w sposób korzystny dla swoich roszczeń. W rezultacie decyzje podejmowane przez Radę Dziesięciu, a następnie Radę Czterech, były zwykle rezultatem kompromisu politycznego, a nie prostego zastosowania jednej, powszechnie uznanej zasady.
Formalnie jedną z podstaw powojennego porządku miała być zasada samostanowienia narodów, silnie kojarzona z programem prezydenta Stanów Zjednoczonych Woodrowa Wilsona. W praktyce jej zastosowanie napotykało jednak liczne trudności. Nie zawsze było jasne, jakie grupy należy uznać za odrębne narody, na jakiej podstawie określać ich wolę oraz w jaki sposób wytyczać granice na terenach mieszanych etnicznie. Ponadto sama zasada samostanowienia pozostawała w sprzeczności z interesami strategicznymi zwycięskich mocarstw. Francja chciała przede wszystkim maksymalnego osłabienia Niemiec i uzyskania zabezpieczenia przed ponowną agresją. Wielka Brytania była zainteresowana zachowaniem równowagi sił w Europie, a jednocześnie ochroną własnych interesów kolonialnych i morskich. Włochy domagały się spełnienia obietnic terytorialnych z okresu wojny, natomiast Japonia koncentrowała uwagę przede wszystkim na Dalekim Wschodzie i obszarze Pacyfiku.
Odmienne stanowisko zajmowały Stany Zjednoczone. Wilson przybył do Europy z programem przebudowy stosunków międzynarodowych, którego najbardziej znanym wyrazem było Czternaście Punktów. Amerykański prezydent zakładał stworzenie systemu, który miał ograniczyć możliwość wybuchu kolejnych wielkich konfliktów. Jednym z jego podstawowych elementów miała zostać Liga Narodów. Wilson przywiązywał dużą wagę do jawności dyplomacji, ograniczenia zbrojeń oraz tworzenia bardziej sprawiedliwych zasad stosunków pomiędzy państwami. Jego idealistyczne założenia zderzały się jednak w Paryżu z konkretnymi interesami europejskich sojuszników, którzy ponieśli znacznie większe straty wojenne i oczekiwali rekompensaty oraz trwałego osłabienia pokonanych przeciwników.
Szczególnie wyraźnie różnice te występowały w stosunkach pomiędzy Wilsonem a Clemenceau. Francuski premier reprezentował państwo, którego północno-wschodnie obszary przez ponad cztery lata stanowiły teren bezpośrednich działań wojennych. Francja utraciła setki tysięcy żołnierzy, jej infrastruktura oraz przemysł w wielu regionach zostały poważnie zniszczone, a pamięć wojny francusko-pruskiej i utraty Alzacji oraz Lotaryngii w 1871 r. była nadal bardzo żywa. Clemenceau uważał więc, że podstawowym celem pokoju musi być zapewnienie Francji bezpieczeństwa. Z tego powodu popierał rozwiązania prowadzące do politycznego, militarnego i gospodarczego osłabienia Niemiec, a także do stworzenia na wschodzie Europy państw zdolnych do równoważenia niemieckiej przewagi.
Lloyd George zajmował pozycję pośrednią pomiędzy stanowiskiem francuskim a amerykańskim. W Wielkiej Brytanii po zakończeniu wojny silne były nastroje domagające się ukarania Niemiec, jednak brytyjski premier zdawał sobie sprawę, że ich zbyt dalekie osłabienie może przynieść skutki niekorzystne dla całej Europy. Niemcy pozostawały jednym z najważniejszych państw gospodarczych kontynentu, a ich całkowita destabilizacja mogła utrudnić odbudowę powojennego handlu. Londyn nie był ponadto zainteresowany nadmiernym wzrostem znaczenia Francji. Z tego względu Wielka Brytania popierała część francuskich postulatów dotyczących bezpieczeństwa i odszkodowań, ale jednocześnie sprzeciwiała się niektórym najbardziej radykalnym propozycjom.
Jeszcze inne cele stawiała sobie delegacja włoska. Włochy przystąpiły do wojny po stronie państw ententy w 1915 r., licząc na uzyskanie znacznych nabytków terytorialnych. Po zakończeniu konfliktu Orlando i Sonnino domagali się realizacji wcześniejszych obietnic, zwłaszcza dotyczących wybrzeży Adriatyku. Roszczenia te pozostawały jednak w sprzeczności z zasadą narodowościową oraz interesami powstającego Królestwa Serbów, Chorwatów i Słoweńców. Spór szczególnie zaostrzył się wokół Fiume. Wilson nie chciał zaakceptować wszystkich żądań włoskich, co doprowadziło do ostrego konfliktu i czasowego opuszczenia konferencji przez delegację włoską. Incydent ten dobrze pokazywał, jak trudno było pogodzić program budowy nowego ładu międzynarodowego z tajnymi porozumieniami zawieranymi przez aliantów w okresie wojny.
Specyficzna była natomiast pozycja Japonii. Jej przedstawiciele nie byli szczególnie zainteresowani większością europejskich sporów terytorialnych. Najważniejsze znaczenie miało dla nich uznanie japońskich zdobyczy na Dalekim Wschodzie i Pacyfiku oraz umocnienie pozycji kraju jako jednego z mocarstw światowych. Dlatego delegacja japońska uczestniczyła przede wszystkim w tych posiedzeniach, podczas których omawiano zagadnienia bezpośrednio związane z jej interesami. Takie podejście jeszcze bardziej podkreślało umowny charakter określenia „Rada Dziesięciu”. W praktyce najważniejsze problemy europejskie rozstrzygane były przez przedstawicieli Stanów Zjednoczonych, Francji i Wielkiej Brytanii, przy okresowym udziale Włoch.
Sama organizacja pracy najwyższych organów konferencji ulegała stopniowym zmianom również dlatego, że liczba rozpatrywanych zagadnień była ogromna. Posiedzenia Rady Dziesięciu z udziałem szefów rządów i ministrów spraw zagranicznych okazały się mało sprawne. Dyskusje przeciągały się, a liczba uczestników utrudniała szybkie osiąganie kompromisu. Tymczasem pojawiały się problemy wymagające natychmiastowych decyzji. Dotyczyło to zarówno warunków przyszłego traktatu z Niemcami, jak i konfliktów terytorialnych w Europie Środkowej i Wschodniej, sytuacji w Rosji, warunków gospodarczych, dostaw żywności czy kwestii związanych z demobilizacją i utrzymaniem wojsk alianckich. Stopniowe ograniczenie grona osób podejmujących najważniejsze decyzje miało więc przede wszystkim usprawnić obrady.
Rada Czterech stała się faktycznym centrum konferencji pokojowej. Spotkania jej członków miały często stosunkowo nieformalny charakter i odbywały się bez udziału licznych delegacji. Clemenceau, Wilson, Lloyd George i Orlando rozpatrywali najważniejsze kwestie polityczne i terytorialne, korzystając z dokumentacji przygotowywanej przez ekspertów. Ministrowie spraw zagranicznych nadal prowadzili własne obrady i zajmowali się wieloma szczegółowymi zagadnieniami, ale największe znaczenie polityczne miały uzgodnienia zawierane przez szefów rządów. System taki przyspieszał podejmowanie decyzji, jednocześnie jednak oznaczał skupienie ogromnej władzy w rękach kilku osób.
Budziło to zrozumiałe niezadowolenie mniejszych państw uczestniczących w konferencji. Ich delegacje mogły składać memoriały, przedstawiać postulaty przed komisjami oraz zabiegać o poparcie poszczególnych mocarstw, nie miały jednak bezpośredniego wpływu na ostateczne decyzje w takim stopniu jak wielka czwórka. Państwa te znajdowały się zatem w sytuacji, w której musiały przekonywać głównych decydentów do swoich racji, często konkurując jednocześnie z sąsiadami wysuwającymi sprzeczne żądania. Szczególnie wyraźnie widoczne było to w Europie Środkowej i Wschodniej, gdzie po upadku wielkich monarchii pojawiło się wiele sporów dotyczących przebiegu granic.
Duże znaczenie miała w tych warunkach działalność delegacji polskiej. Odrodzona Polska znalazła się w sytuacji szczególnie skomplikowanej. Jej granice nie były jeszcze ostatecznie ustalone, a poszczególne obszary dawnej Rzeczypospolitej przez ponad sto lat należały do trzech różnych państw zaborczych. Delegacja polska musiała więc przedstawić mocarstwom argumentację dotyczącą granicy z Niemcami, przyszłości Gdańska, dostępu do morza, Wielkopolski, Górnego Śląska, Warmii i Mazur, a także granic na wschodzie. Rozpatrywaniem części tych spraw zajmowała się specjalna komisja do spraw polskich. Jej ustalenia trafiały następnie na wyższe szczeble konferencji, gdzie były konfrontowane z szerszymi interesami politycznymi zwycięskich mocarstw.
Problem polski pokazywał szczególnie wyraźnie trudności wynikające z jednoczesnego stosowania kryteriów narodowościowych, historycznych, gospodarczych i strategicznych. Dostęp Polski do Bałtyku uznawano za jeden z warunków jej rzeczywistej niezależności gospodarczej, ale realizacja tego postulatu oznaczała włączenie w granice państwa obszarów zamieszkanych również przez ludność niemiecką. Jeszcze bardziej skomplikowana była sytuacja Gdańska. Ostatecznie nie został on włączony ani do Polski, ani pozostawiony w granicach Niemiec, lecz uzyskał szczególny status Wolnego Miasta pod opieką Ligi Narodów. Podobne rozwiązania kompromisowe stosowano również w innych spornych regionach Europy.
Jednym z najważniejszych zagadnień stojących przed Radą były warunki pokoju z Niemcami. W społeczeństwach państw zwycięskich istniało silne oczekiwanie, że Niemcy poniosą odpowiedzialność za wojnę oraz pokryją przynajmniej część spowodowanych przez nią strat. Pojawiła się jednak zasadnicza trudność dotycząca rozmiaru reparacji. Francja domagała się wysokich świadczeń, które miały służyć odbudowie kraju i jednocześnie ograniczyć potencjał niemieckiego państwa. Wielka Brytania, choć również oczekiwała odszkodowań, obawiała się konsekwencji nadmiernego obciążenia niemieckiej gospodarki. Stany Zjednoczone podchodziły do tej kwestii bardziej umiarkowanie. Ostateczne rozwiązania stały się więc wynikiem długich negocjacji, w których względy gospodarcze mieszały się z politycznymi i społecznymi.
Podobne kontrowersje dotyczyły przyszłości niemieckich sił zbrojnych. Zwycięskie mocarstwa były zgodne co do tego, że ich liczebność i możliwości powinny zostać ograniczone, ale zakres tych ograniczeń pozostawał przedmiotem dyskusji. Francja obawiała się przede wszystkim ponownego odrodzenia militarnej potęgi Niemiec. Dla Paryża szczególne znaczenie miała sytuacja Nadrenii oraz możliwość stworzenia bariery chroniącej francuską granicę. Ostatecznie zdecydowano się na rozwiązania obejmujące między innymi demilitaryzację określonych obszarów i ograniczenie liczebności armii niemieckiej.
Prace Rady obejmowały przy tym znacznie więcej niż tylko przygotowanie traktatu z Niemcami. Konferencja miała stworzyć podstawy całego powojennego porządku międzynarodowego. Należało określić warunki pokoju z Austrią, Węgrami, Bułgarią oraz Imperium Osmańskim, ustalić granice nowych państw, rozwiązać kwestie dawnych kolonii niemieckich, ustalić zasady korzystania z ważnych szlaków komunikacyjnych i rzek międzynarodowych oraz stworzyć mechanizmy mające ograniczać przyszłe konflikty. Szczególnie istotnym elementem tego systemu miała być Liga Narodów, której powstanie Wilson traktował jako jedno z największych osiągnięć konferencji.
Znaczenie Rady Dziesięciu należy zatem rozpatrywać nie tylko przez pryzmat jej formalnego składu. Właściwie już po kilku tygodniach obrad stało się jasne, że tak liczny organ nie będzie zdolny do sprawnego rozwiązywania wszystkich najważniejszych problemów. Z tego powodu rzeczywiste centrum decyzyjne przesunęło się w kierunku Rady Czterech. Mimo tej reorganizacji początkowa działalność Rady Dziesięciu wyznaczyła podstawowy model funkcjonowania konferencji: najważniejsze decyzje polityczne pozostawały w rękach wielkich mocarstw, natomiast komisje i eksperci przygotowywali materiały potrzebne do ich podjęcia.
Taki sposób prowadzenia konferencji był z jednej strony zrozumiały. To największe państwa koalicji poniosły zasadniczy ciężar prowadzenia wojny i dysponowały siłą pozwalającą egzekwować przyszłe postanowienia pokojowe. Z drugiej strony koncentracja decyzji w rękach kilku przywódców powodowała, że interesy mniejszych państw nie zawsze były traktowane jako równorzędne. O ich przyszłości często rozstrzygano w trakcie rozmów, w których ich własni przedstawiciele nie uczestniczyli. Z tego powodu paryska konferencja pokojowa była zarówno próbą stworzenia nowego systemu współpracy międzynarodowej, jak i klasycznym przykładem polityki mocarstw, poszukujących kompromisu przede wszystkim pomiędzy własnymi interesami.
Rada Dziesięciu odegrała więc rolę przede wszystkim w pierwszym okresie konferencji i zapoczątkowała mechanizm podejmowania decyzji, który następnie został uproszczony. Jej stopniowe przekształcanie się w Radę Pięciu, a w praktyce w Radę Czterech, nie było wyłącznie zmianą organizacyjną. Pokazywało ono, kto rzeczywiście posiadał decydujący wpływ na kształt powojennego świata. Choć w Paryżu obecne były delegacje dziesiątków krajów, a setki ekspertów przygotowywały szczegółowe materiały, najważniejsze rozstrzygnięcia zapadały podczas rozmów kilku najpotężniejszych przywódców. To od ich wzajemnych ustępstw, konfliktów i ocen zależał ostateczny kształt traktatów pokojowych oraz granic państw, które miały określać polityczną mapę Europy przez następne lata.
[1] H. Batowski, dz. cyt., s. 27-30.
W tym czasie Niderlandy były najbardziej zurbanizowanym rejonem Europy. Rozwijał się handel i przemysł, powstawały wielkie domy bankowe i giełdy. Rewolucja cen osłabiła role szlachty a spowodowała wzbogacenie się mieszczaństwa i chłopstwa, które było wolne. Rozwijał się kalwinizm, który jednoczył także społeczeństwo w walce przeciwko katolickim Hiszpanom, władcom kraju.