Konstytucja z dnia 17 marca 1921 roku

Pierwsza konstytucja drugiej Rzeczypospolitej poprzedzona była pomniejszymi (pod względem zakresu regulacji) aktami określającymi ustrój państwa po odzyskaniu niepodległości. Były to: dekret z 22 listopada 1918 i tzw. Mała konstytucja z 20 lutego 1919 roku. W analizie naszej skoncentrujemy się jednak na konstytucji pełnej.

Prace nad konstytucją marcową przebiegały w dość trudnej i skomplikowanej sytuacji międzynarodowej, jak też politycznej i społecznej.  Wpływ na to miała wojna polsko – bolszewicka, utrwalanie granic państwa, polityczne rozbicie parlamentu a także zniszczenie gospodarki. Należy także pamiętać, iż zakończona wojna światowa była w istocie konfrontacją dwóch ustrojów: republiki i monarchii. Zwycięska okazała się republika, co stało się faktycznym początkiem dwudziestego wieku. Trzy wielkie mocarstwa a zarazem wielowiekowe monarchie upadły. Niemcy i Austro-Węgry przegrały wojnę, Rosja w wyniku rewolucji przestała odgrywać w niej znaczącą rolę, zatem nie stała się beneficjantem zwycięstwa Ententy. Czy była jednak możliwość odrodzenia się polskiej monarchii? Rada Regencyjna sprawująca teoretyczną władzę w Polsce była odbierana jako ciało kolaborujące z zaborcami. W świadomości Polaków monarchia była ustrojem częściowo winnym upadku Rzeczpospolitej, a także była wiązana z zaborcami. Mimo to istniały w Polsce koncepcje jej restauracji. Ponadto panuje opinia, iż od 12 września 1917 roku, czyli od chwili wydania patentu powołującego Radę Regencyjną przez Cara Mikołaja II można uznawać panujący na części ziem polskich ustrój jako monarchiczny, bądź ściślej regencyjny. Również 15 pierwszych numerów Dziennika Praw, z których ostatni ukazał się 5 listopada 1918 roku zawierało dopisek Królestwa Polskiego. Restaurację monarchii sugerowały zarówno wcześniejsze tradycje (książę Adam Czartoryski), jak i obozy polityczne po lewej i prawej stronie sceny politycznej. Zarząd główny Polskiego Stronnictwa Demokratycznego w sierpniu 1918 roku stwierdził, że jedynie Król zapewnić może siłę państwową, utrwalenie oraz rozszerzenie granic oraz wyjście z dotychczasowych ciężkich warunków, Stronnictwo Demokracji Polskiej optowało za monarchią konstytucyjną opartą na zasadzie rządów parlamentarnych. Również Herman Diamand[1] podczas wystąpienia w Parlamencie Austriackim 30 października 1917 roku mówił o konieczności rozstrzygnięcia sprawy przyszłej dynastii, zaś Ignacy Daszyński, przywódca socjalistów, o konieczności zaufania do tejże.[2] Jednakże niespodziewany upadek wielkich monarchii zmienił nastawienie polityków w tej kwestii. Pojawiły się nowe koncepcje rozwiązań opartych na ustroju republikańskim. Ponadto osoba Józefa Piłsudskiego  ciesząca się wielkim autorytetem wśród narodu i jego zdecydowana niechęć wobec monarchii zdeterminowały przyszły ustrój państwa.

Projekt Konstytucji przygotowany został przez Komisję Konstytucyjną Sejmu Ustawodawczego powołaną już 14 lutego 1919 roku, a kierowaną kolejno przez posłów: Władysława Seydę, Macieja Rataja i Edwarda Dubanowicza na podstawie projektów zgłoszonych przez rząd, partie polityczne, a także osoby prywatne. Pomimo politycznej różnorodności propozycji występowała zgodność poglądów w kwestiach republikańskiej formy państwa, zasady parlamentarnej i konstytucyjnej odpowiedzialności rządu, pięcioprzymiotnikowego prawa wyborczego do izby poselskiej oraz równego prawa dla mężczyzn i kobiet. Kontrowersje budziła struktura parlamentu (jedno- czy dwuizbowy), sposób wyboru głowy państwa (przez naród lub parlament) oraz stosunek państwa do związków wyznaniowych i do mniejszości narodowych. Większość złożonych projektów konstytucji była pod silnym wpływem ustrojów państw demokracji zachodniej, choć były także próby tworzenia oryginalnych rozwiązań. Ponieważ ani stronnictwa lewicowe, ani prawicowe reprezentowane w ówczesnym Sejmie Ustawodawczym nie miały szans na przeprowadzenie swoich koncepcji ustrojowych – przyjęto rozwiązania kompromisowe. Ostatecznie zdecydowano się na model republiki parlamentarnej wzorowany na ustawie konstytucyjnej III Republiki Francuskiej z 1875 roku, silnie jednak zdemokratyzowany pod naciskiem partii lewicowych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 roku składała się z preambuły, siedmiu rozdziałów i 126 artykułów. Znalazły się w niej zasady naczelne zaczerpnięte głównie z ówczesnej tradycji konstytucjonalizmu państw demokracji zachodniej. Do zasad tych należały[3]:

Zasada ciągłości państwa polskiego. Oznaczała, że Polska nie jest nowym państwem powstałym w XX wieku lecz państwem wskrzeszonym po ponad stuletniej niewoli. Potwierdzenie ciągłości tradycji narodowo – państwowej zawarte jest w preambule: „My, Naród Polski, dziękując Opatrzności za wyzwolenie nas z półtorawiekowej niewoli, wspominając z wdzięcznością męstwo i wytrwałość ofiarnej walki pokoleń, które najlepsze wysiłki swoje sprawie niepodległości bez przerwy poświęcały, nawiązując do świetnej tradycji wiekopomnej Konstytucji 3-go Maja (…) – tę oto Ustawę Konstytucyjną na Sejmie Ustawodawczym Rzeczypospolitej uchwalamy i stanowimy”. To powołanie się na tradycję jest jednym z niewielu w tej konstytucji akcentów idei konserwatywno – monarchistycznej.

Zasada republikańskiej formy rządów. Artykuł 1 tej konstytucji mówiący, że: „Państwo Polskie jest Rzecząpospolitą” nawiązywał do historycznej nazwy państwa (a także tradycji przedrozbiorowej i ciągłość państwowości polskiej) rozumianej współcześnie jako republika. Choć w ówczesnym społeczeństwie polskim idee republikańskie były powszechne, świeża też była pamięć okresu władzy Rady Regencyjnej jak i polska tradycja Konstytucji 3-go Maja.

Zasada zwierzchnictwa narodu jest rozwinięciem idei republikańskiej. Wyrazem jej egzemplifikacji jest zapis art. 2: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. (…)” Formuła ta wywodzi się z klasycznej doktryny prawa natury J. J. Rousseau, starającej się uzasadnić pochodzenie władzy od narodu – zbiorowości wyrażającej wolę wszystkich wchodzących w jej skład jednostek. Jednak idea konserwatywno – monarchistyczna uznaje pochodzenie wszelkiej władzy jedynie od Boga jako twórcy i dawcy prawa naturalnego, co zdecydowanie sprzeciwia się takiemu zapisowi. Z zasady tej wynika dopuszczenie do udziału w życiu politycznym wszystkich obywateli, a także reguła demokracji politycznej – czyli tworzenia i działania partii politycznych.

Zasada demokracji reprezentacyjnej, regulująca sprawowanie władzy przez obywateli za pośrednictwem przedstawicieli – demokracja pośrednia lub reprezentacyjna. Twórcy konstytucji uważali, że naród ma tylko jedną wolę i w związku z tym może mieć tylko jednego reprezentanta. Założenie to jest słuszne i zasadne, niestety ciałem tym (przedstawicielem) został wybrany parlament pozbawiony z natury swej autorytetu – nieodłącznego składnika władzy.

Zasada podziału władz określała podstawy organizacji i funkcjonowania państwa. Zawarta została w art. 2 konstytucji mówiącym, że organami narodu w zakresie ustawodawstwa są Sejm i Senat, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiednimi ministrami, a w zakresie wymiaru sprawiedliwości – niezawisłe Sądy. Podział władz pomyślany był w celu rozdzielenia kompetencji państwa między różne jego organy w celu harmonijnej współpracy legislatywy i legislatury, hamowania zapędów dyktatorskich oraz jako gwarant praw obywatelskich. W konstytucji marcowej zasada ta była jednak niekonsekwentna ze względu na ogromne uprawnienia parlamentu.

Zasada rządów parlamentarnych. Relacje pomiędzy organami władzy ukształtowane zostały na założeniach rządów parlamentarnych. Jego istota polegała na tym, że powoływany przez głowę państwa rząd sprawował władzę wykonawczą dotąd, dokąd posiadał zaufanie większości parlamentu. Po jego utracie musiał podać się do dymisji, a Prezydent zobowiązany był go odwołać. Konstytucja zakładała odpowiedzialność parlamentarną (polityczną) i konstytucyjną gabinetu przed Sejmem. Wyrażał to artykuł 58: „Do odpowiedzialności parlamentarnej pociąga ministrów Sejm zwyczajną większością. Rada Ministrów i każdy minister z osobna ustępują na żądanie Sejmu.”, a artykuł 59 odsyłał do osobnej ustawy w kwestii odpowiedzialności konstytucyjnej. Tak łatwy i prosty sposób odwoływania rządu nie mógł zapewnić stabilnej władzy posiadającej należyty autorytet.

Zasada szerokiego katalogu praw i wolności obywatelskich[4] wyraża się w rozdziale V konstytucji o powszechnych prawach i obowiązkach. Zajmując aż 37 artykułów przyznaje obywatelom szeroki wachlarz swobód politycznych, kulturalnych, społecznych i gospodarczych. Zapewnia: „zupełną ochronę życia, wolności i mienia wszystkim bez różnicy pochodzenia, narodowości, języka, rasy lub religii.” – art.95. Uznając wszelką własność (art.99) czy to osobistą poszczególnych obywateli, czy zbiorową związków obywateli, instytucji i ciał samorządowych (…) jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego oraz poręczając wszystkim obywatelom ochronę ich mienia (dla przypomnienia jest to własność i inne prawa majątkowe) odbiera (art.96.)  legalnie nabyte przywileje rodowe i stanowe i zabrania używania herbów i tytułów rodowych. Nie jest niczym nagannym ograniczanie wolności osobistej czy własności w sytuacjach wyższej użyteczności bądź ochrony interesów lub bezpieczeństwa narodu, lecz zapis art.96 jest wyrazem bezprawnego pogwałcenia podstawowych wolności obywatelskich i zamachem na przywileje otrzymane zgodnie z obowiązującym wówczas prawem.

Ostatnią jest zasada jednolitości państwa. Mówi ona o tym, że II Rzeczpospolita jest państwem jednolitym, to znaczy konstytucja nie przewidywała różnic ustrojowych dla poszczególnych dzielnic lub części kraju. Tylko takie rozwiązanie może zapewnić trwałość tradycji i jedność władzy w państwie. Wyjątkiem od tej zasady była gwarantowana ustawą z 15 lipca 1920 roku autonomia Śląska.

Konstytucja z dnia 17 marca 1921 roku pomimo rozdzielenia władzy, nie zachowała między nimi równowagi. Nadrzędność Sejmu była bardzo wyraźnie zarysowana. Artykuły 3 do 6 mówią o jego uprawnieniach, należą do nich oprócz wspomnianej odpowiedzialności rządu: ustalanie budżetu, stanu liczebnego wojska i zezwalanie na coroczny pobór rekruta, zaciąganie pożyczki państwowej, obrót mieniem państwowym, nakładanie podatków i opłat publicznych, ustanawianie ceł i monopolów, ustalanie systemu monetarnego i przyjęcie gwarancji finansowej przez państwo. Tylko Sejm miał kompetencje ustawodawcze dotyczące stanowienia praw publicznych i prywatnych, a dodatkowo konstytucja w Artykule 3 mówiła że: „Niema ustawy bez zgody Sejmu wyrażonej w sposób regulaminowo ustalony.” Artykuł 20 przyznaje posłom   przedstawicielski   mandat   wolny [5],   dając  im  w  ten sposób swobodę działania i niezależność od wyborców: „Posłowie są przedstawicielami całego narodu i nie są krępowani żadnemi instrukcjami wyborców.”. Procedura zatrzymania posła złapanego na „gorącym uczynku” zbrodni pospolitej wymagała zgody Sejmu (art.21.). Również Sejm z Senatem połączony w Zgromadzenie Narodowe wybierał Prezydenta Rzeczypospolitej (art.39.).  Widzimy zatem, że według konstytucji marcowej Sejm posiadał kompetencje ustawodawcze, kontrolne, elekcyjne i ustrojodawcze a posłów chronił immunitet parlamentarny i nietykalność poselska .[6]